Özgün Yaklaşım - Özgün Yaklaşım Derneği

KARŞI İMZA KURALI, MÜŞTEREK KARARNAMELER, CUMHURBAŞKANI’NIN MÜŞTEREK KARARNAMELERDEKİ TUTUMUNUN ANAYASA VE PARLAMENTO HUKUKU AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

Cumhurbaşkanına, 1982 Anayasasında parlamenter sistemden çok başkanlık sistemine yönelen kapsamlı yasama, yürütme hatta yargıyla ilgili bir çok yetki verilmiştir. Birtakım atamaların Cumhurbaşkanı tarafından tek başına yapılması öncelikle demokrasi ilkesine aykırıdır.  Çünkü Cumhurbaşkanı halk tarafından seçilmemektedir. İkinci olarak parlamenter hükümet sistemine aykırıdır. Çünkü Cumhurbaşkanı sorumsuzdur, oysa bu ilke sorumsuz makamların yetkisiz olmasını gerektirir.

Üçüncü olarak hukuk devleti ilkesine aykırıdır. Oysa hukuk devleti ilkesi idarenin bütün eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olmasını gerektirir.

Cumhurbaşkanının yargı ile ilgili yetkilerinin kaldırılması kuvvetler ayrılığı ilkesine ve hukuk devletinin ögelerini oluşturan yargı bağımsızlığı ve yargıç güvencesi ilkelerine uygundur. Bu nedenle, Cumhurbaşkanının, 104 üncü maddenin ( c ) bendindeki  “Anayasa Mahkemesi Üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısını, Başsavcıvekilini, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçme” konusundaki yetkisinin kaldırılması ve bu görevlere yapılacak seçimler için 1961 Anayasasının öngördüğü şekle benzer bir düzenleme getirilmesi isabetli olacaktır. (1961 Anayasası m.133, f. 3, m.140, f, m.143, f.1)

Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak yetkisinin Cumhurbaşkanından alınması da demokrasi ilkesine uygundur. Asli Anayasa koyucu olan halkın temsilcilerinden oluşan bir Meclisin yüksek bir nitelikli çoğunlukla kabul ettiği bir Anayasa değişikliğinin halkoyuna sunulup sunulmamasına karar vermeyi doğrudan halk tarafından seçilmemiş bir organa bırakmak demokrasi ilkesi ile bağdaşmaz.

Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar verme yetkisinin Cumhurbaşkanından alınması parlamenter hükümet sistemine uygundur. Bu sistemde parlamento, hükümeti düşürmek istediğinde çeşitli yöntemlere başvurarak ona karşı güven beslemediğini açığa vurur. Parlamentonun bu çok etkili silahı karşısında hükümet de ona karşı güven beslemediğini açığa vurur.

Parlamentonun bu çok etkili silahı karşısında hükümet de aynı etki gücünde bir silahla donatılmıştır. Aksi halde yasama organı yürütme yürütme organı üstünde bir otoriteye sahip olur, rejim gerçek özelliğini yitirip meclis hükümet sistemine benzer bir rejim haline gelebilirdi. Parlamentodan güvensizlik oyu alarak iktidarı terk etmek durumunda kalan hükümet, izlediği siyasetin kamuoyu tarafından onaylandığında ve yeni seçimler sonucunda seçmenlerin bu siyaseti onaylayacaklarına inanıyorsa istifa etmek yerine parlamentonun feshini Devlet Başkanından ister.

Parlamenter rejimde, meclis çoğunluğu ile hükümet arasında bir bütünlük olduğu için, devlet başkanının parlamentoyu tek başına feshi, aktif politikaya katılmak sonucunu doğurur.

Devlet Başkanına kişisel politika izlemek imkanı verilmiş olur. Oysa parlamenter rejimde, Devlet Başkanının aktif politika dışında kalması gerekir. Fesihten sonra yapılacak seçimlerde, gene eski çoğunluk parlamentoda varlığını sürdürecek olursa, Devlet Başkanının tutumu halk tarafından benimsenmediği için görevden ayrılması gerekir. Bu nedenle seçimlerin yenilenmesini, hükümetin Devlet Başkanından istemesi isabetlidir.

1961 Anayasası ile Anayasa hukukumuza getirilen parlamenter hükümet sistemi, 1982 Anayasasında da korunmuştur. Anayasaya göre Cumhurbaşkanı, devlet sistemi içindeki yeri bakımından temelde 1961 Anayasasından farklı değildir.

 Ancak Anayasada ( madde 104 ) parlamenter sistemlerde pek görülmeyen kimi yetkilere sahip bir Cumhurbaşkanı statüsü kabul edilmiştir.

Anayasanın 104 ncü maddesinde Devletin başı olduğu ve Türk milletinin birliğini temsil ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı 8 nci maddeye göre yürütme yetki ve görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir.

Devletin başı olan Cumhurbaşkanı Anayasada yürütme organı içinde kabul edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır. Bu sıfatla da 104 ncü maddede “gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi” öngörülmüştür.

Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan ayrı bir konumu bulunmasına karşın yürütmeyi oluşturan Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu birbirinden bağımsız işlemler yapma yetkisine sahip değillerdir.

Anayasanın 8 nci maddesinde “Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanının da yürütme organının başı olması nedeniyle yetki ve görevini tek başına kullanıp yerine getiremeyeceği ancak ilgili bakan ve Başbakanla birlikte kullanacağı Anayasanın 105 nci maddesinde ifade edilmiştir.

Buna göre Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer yasalarla tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışında kalan yürütme kapsamındaki bütün kararlarının hukuksallık kazanabilmeleri için Başbakan ve ilgili Bakanlar tarafından imzalanmaları, Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları “Bakanlar Kurulu Kararnamesi” ile yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan “müşterek kararnamenin” de geçerlilik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması anayasal bir zorunluluktur.

Anayasanın 104 ncü maddesinde “kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanının yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü Devlet Başkanının imzası ile tamamlanır.

Bugünün parlamenter sisteminde yürütme sorumluluğu hükümettedir.

Bunun sonucu olarak da günümüzde Devlet Başkanının bir kararının Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanmasından çok, aslında Başbakan ve ilgili Bakanlar tarafından alınan bir kararın Devlet Başkanınca imzalanarak biçimsel olarak tamamlanması söz konusudur. Bu nedenle de sorumluluğunu hükümetin taşıdığı kararnameler hakkında Cumhurbaşkanının uyarı ve tavsiyede bulunmaktan öte direnmesi sistemin özelliğine ters düşer.

Cumhurbaşkanına tanınan bütün bu yetkilere karşın sistem özde parlamenter demokrasi olduğundan ve sorumluluk da hükümette bulunduğundan Anayasaya ve yasalara aykırı olmadıkça Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulu işlemlerini siyasal yerindelik yönünden denetlemeyip imzalamak zorunda olduğu açıktır.

Anayasada tarafsızlığını sağlama konusunda özen gösterilen Cumhurbaşkanı, siyasal yaşamda bir denge ve kararlılık ögesi olarak düşünülmüş, çoğunluk partisinin emrinde bir yürütme aracı, hiçbir yetki sahibi olmayan “simgesel” bir Devlet Başkanı durumuna sokulması amaçlanmamıştır. Bu nedenle hukuka aykırı bir işlem söz konusu olduğunda Cumhurbaşkanının tutumu da farklı olabilecektir.

Çünkü Cumhurbaşkanının sorumsuzluğu onun hukuka aykırı kararnameleri imzalamak zorunda olduğu biçimde yorumlanamaz. Böyle bir anlayış her şeyden önce Cumhurbaşkanının Anayasanın 103 ncü maddesinde öngörülen andına aykırı düşer. Anayasanın 11 nci ve  138 nci maddeleri de Cumhurbaşkanını bağlar.

Bütün bu irdelemeler Anayasa Mahkemesinin 27.4.1993, 37/18 tarih ve sayılı kararındaki aşağıdaki görüşe uygundur. Mahkeme bu kararında: “Cumhurbaşkanının mahkeme kararına aykırı düşecek bir Bakanlar Kurulu Kararnamesini imzalamak zorunda kalması Anayasaya bağlı kalmak, Anayasayı uygulamak, savunmak görevleriyle bağdaşmaz.

Hatta Cumhurbaşkanı, bunları imzalamamakla yükümlüdür.” Görüşünü savunmaktaydı.

Doktrinde (Özbudun E., Türk Anayasa Hukuku, Ankara 1998 s.298; Duman İ.H., Anayasa Sözlüğü, Kartal 1996, 133 vd; Gözler K., Türk Anayasa Hukuku Dersleri Bursa 2000, s.351) ve yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi Kararında (27.4.1993, E:1992/37, K:1993/18, AMKD., S.31.s.115) savunulan yukarıdaki görüş Bakanlar Kurulu Kararnameleri ve Ortak Kararnameler için geçerlidir. Yani bu tür kararnameler söz konusu olduğunda Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunun hukuka uygun kararnameleri üzerinde siyasal yerindelik denetimi yapamaz ama Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun hukuka aykırı kararnamelerini imzalamak zorunluluğu yoktur.

Kanun Hükmünde Kararnamelere gelince:

Bu tür işlemler özellikle gereksinimlere cevap vermek ve bu alanda gelişen ekonomik alana müdahalesi gereksinimlerine cevap vermek ve bu alanda gelişen teknolojiye paralel olarak kararların hızla alınmasını sağlamak amacıyla, önemli, ivedi ve zorunlu hallerde başvurulan, yürütmeyi güçlendiren ve ona etkili düzenleme  yetkisi veren işlemler olarak Batı demokrasilerine girmiştir.

1982 Anayasasının öngördüğü rejimde KHK’ler Anayasanın 7 nci maddesindeki yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine istisna olmadıkları gibi fonksiyonel bakımdan da yasama işlemidir.

Anayasanın 8 nci maddesiyle yürütmenin anayasaya uygun olarak kullanılabilen bir yetki olarak düzenlenmiş olması da bu amaca ve yoruma uygundur. (Tanör B., Yüzbaşıoğlu N., 1982 Anayasasına göre Türk Anayasa Hukuku, İstanbul 2001) Anayasa Mahkemesinin KHK’lerin hukuki niteliğine ilişkin içtihadı da bu yöndedir. 1982 Anayasasının 91 nci maddesi uyarınca çıkarılan KHK’lerin Türk hukukundaki kurallar kademelendirilmesinde, kanunlarla eşdeğer yere ve hukuki güce sahip olduğu açıktır.

KHK’lerin hukuki rejiminde ikinci aşama yetki kanununa dayanarak Bakanlar Kurulu’nunun KHK çıkarmasıdır.

Kararname Cumhurbaşkanının yetkilerini kullanmasının hukuksal bir biçimi olduğuna göre, KHK’lerin Cumhurbaşkanınca imzalanacağından kuşku yoktur.

Yani KHK’ler yürütmenin iki organı olan Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulunun birlikte hayat verecekleri bir işlem türüdür. Dolayısyla KHK’ler tıpkı tüzükler gibi Cumhurbaşkanınca imzalanıp kanunlar gibi yayımlanır. Cumhurbaşkanına tanınan KHK’leri imzalama yetkisi, ona KHK metnini “bir kez daha görüşülmek üzere” Bakanlar Kuruluna geri gönderme yetkisini de verir.

Ancak Cumhurbaşkanının bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderdiği KHK, Bakanlar Kurulunca tekrar imzaya sunulduğunda, artık Cumhurbaşkanı bu KHK’yi imzalayıp yayımlamak zorundadır. Yani Cumhurbaşkanına tanınan KHK’leri imzalama yetkisi kendisine sunulan KHK metnini bir kez daha görüşülmesi için Bakanlar Kuruluna uyarı mahiyetinde geri gönderme ile sınırlıdır.

KHK metni ile ilgili Bakanlar Kurulunun ısrar eden iradesi karşısında Cumhurbaşkanının direnme yetkisi yoktur.

Bu nedenle, memurların disiplin suç ve cezalarını düzenleyen KHK’lerin, Cumhurbaşkanı tarafından, bu konunun KHK ile düzenlenemeyeceği ve dolayısıyla Anayasaya aykırı olduğu gerekçesi ile uyarı mahiyette ve bir kez daha görüşülmek üzere Bakanlar Kuruluna geri göndermesi Anayasaya aykırı bir davranış değildir.

Ancak Bakanlar Kurulunun KHK da ısrar etmesi üzerine, tekrar önüne gelen KHK’yi Cumhurbaşkanının imzlayıp yayımlaması gerekirken, ikinci kez Bakanlar Kuruluna geri göndermesi, Cumhurbaşkanının imza yetkisini vetoya dönüştürmesi ve Anayasa Mahkemesinin yerine geçen bir durum oluşturması nedeniyle Anayasaya aykırı düşmüştür. (Tanör B., Yüzbaşıoğlu N., 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, İstanbul 2001 s. 375, Yüzbaşıoğlu N., Memurların Disiplin Suç ve Cezalarını Düzenleyen KHK Sürecinde Üç Temel Sorun, Milliyet 30.8.2000)

Cumhurbaşkanı gerek kanun hükmünde kararnameleri, gerek Bakanlar Kurulu kararnamelerini, gerekse müşterek kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip değildir. Bunun başlıca üç nedeni vardır: Bir kere, Cumhurbaşkanı sorumsuzdur. İkinci olarak Cumhurbaşkanı demokratik meşruluktan mahrumdur.

Üçüncü olarak Cumhurbaşkanının imza yetkisi, bir tevsik etme yetkisinden ibarettir.

Bir kararname ülkenin genel yararına aykırı sonuçlar doğurmuş ise, bunun TBMM`ne karşı gensoru yoluyla hesabını verecek organ Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kuruludur. Bir kararname ile suç işlenmiş ise, meclis soruşturması usûlüyle suçlandırılıp Yüce Divanda yargılanacak olan kişi, Cumhurbaşkanı değil, Başbakan ve bakanlardır. Bir kararname ile özel kişilere birtakım zararlar verilmiş ise, mahkemelerin haklarında tazminata hükmedeceği kişi, Cumhurbaşkanı değil, başbakan ve bakanlardır.

Cumhurbaşkanı’nın kararnamelere attığı imza, bir irade işlemi değil, bir tevsik etme işlemiyse, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı, mevsukiyet sebebiyle reddedebileceğini, ama mevsukiyet dışında kalan sebepler ile reddedemeyeceğini söyleyebiliriz. Üstelik Cumhurbaşkanının “tevsik etme” yetkisi, bir idarî yetki olarak, “bağlı yetki ” niteliğindedir. “Bağlı yetki” kullanan bir organın bu yetkisini, gerekli şartlar ortaya çıktığında kullanma zorunluluğu ve gerekli şarlar eksik olduğunda ise kullanmayı reddetme zorunluluğu vardır. Şöyle ki, Cumhurbaşkanı, yaptığı araştırma sonucunda, kendisine imza için sunulan Kararnamenin mevsuk olmadığını tespit ederse, Kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır.

Bu şekilde mevsuk olmayan bir kararnamenin yürürlüğe girmesi engellenmiş olacaktır. Örneğin Cumhurbaşkanı, kendisine sunulan Kararnamenin yasal Bakanlar Kurulu tarafından değil, bir darbeci grup tarafından yapıldığını tespit ederse veya yasal Bakanlar Kurulunun, bu kararnameyi, yasa dışı bir grubun cebir ve tehdidi altında kabul ettiğini anlarsa, bu kararnameyi imzalamayı reddetmekle yükümlüdür. Keza Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulu kararnamesinde, Başbakanın veya herhangi bir bakanın imzasının eksik veya sahte olduğunu tespit ederse, bu kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır.

Nihayet, Cumhurbaşkanı, Resmî Gazetede  yayımlanmak üzere kendisine sunulan kararnamenin metninin, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen asıl metinden farklı olduğunu görürse, bu kararnameyi de imzalamamak ile ödevlidir.

Ancak Cumhurbaşkanı, yukarıda sayılanların dışında kalan başka hiçbir sebeple Bakanlar Kurulu kararnamesini imzalamayı reddedemez. Cumhurbaşkanı kararnameyi, kamu yararına uygun olmadığı gerekçesiyle imzalamayı reddedemeyeceği gibi, hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle de reddedemez. Buna niçin yetkisinin olmadığını yukarıda gösterdik.

Bir kararnamenin kamu yararına uygun olup olmadığını takdir edecek makam Bakanlar Kuruludur veya -müdahale etmek isterse- Türkiye Büyük Millet Meclisidir. Bir Bakanlar Kurulu kararnamesinin hukuka aykırı olup olmadığını inceleme yetkisi usûlüne uygun olarak açılmış bir dava varsa Danıştay’a aittir. Söz konusu kararname, bir kanun hükmünde kararname ise, hukuka uygunluğunu inceleme yetkisi Anayasa Mahkemesine  aittir.

Cumhurbaşkanının kararnameleri kamu yararına aykırılık düşüncesiyle reddetmesi Bakanlar Kuruluna; hukuka aykırılık düşüncesiyle reddetmesi ise Danıştay  ve Anayasa Mahkemesine ait olan bir yetkiyi gasbetmesi  anlamına gelir.

Oysa sayın Cumhurbaşkanımız kendisine sunulan kararnamelerin mevsukiyetini değil, hukukîliğini ve siyasal yerindeliğini incelediği anlaşılmaktadır.

Bu yazıya ilk yorumu yazın

Sadece kayıtlı kullanıcılar yorum yazabilir.
Lütfen sisteme giriş yapın veya kayıt olun.